[23] (四)学术变迁的原因 在行政法学复兴之初，直至1989年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)颁布前后，关于效能、效率或效益原则应为行政法基本原则的主张，起因于两个相互交织关联的方面。

实践中，会更多出现成本侧、收益侧存在变量的选择项。[38] 行政效能监察是行政监察机关以提高行政效能为目的，对政府机关及公务员在行政管理活动中的行为、运转状态、效率、效果、效益的监督检查活动。

3.更强意义：评判法规范缺位情形下的行政活动 在宝珀案中，原告关于被告应当事先告知合议组成员的主张，涉及的是法规范未予规定的一个正当程序。[73] (三)相匹配的责任机制 行文至此，有必要提及与行政效能原则在制度建构论上的规范内涵相匹配的责任机制。《行政诉讼法》(2014年修正)第74条第1款的规定[82]，其实也是在设置此类装置，为法院如前述案例中那样对诉前、诉后行政效率进行综合权衡提供依据。1.市场或社会自治优先原则 依据法律保留原则，行政机关的制度建构活动，不会也不允许涉及基本政治制度、民事制度、刑事制度、司法制度以及关乎公民政治权利剥夺和人身自由限制的制度[67]，其除了涉及自身体系以外，更受人关注的是涉及对体系外的经济、社会活动的规范和调控。[70]同前注[1]，刘世锦书，第113-114页。

[22]又或者，把有效率的行政权作为行政法基本原则的两大逻辑起点之一。[27]行政诉讼制度的建立则为中国行政法学步入正轨提供了基础……在行政诉讼制度未建立之前，中国行政法学的许多研究工作象飘在水面的浮萍一样无根基，而行政诉讼制度的建立，便向中国行政法学提出了挑战，也为其发展提供了机遇。第二，中观上，贯彻权责一致原则将处于两难困境。

2.责任清单的内部构造及其适用限度 在尚无责任清单顶层制度设计的情形下，是根据机构编制法定化的要求，重新设计责任清单的内部构造（我们称之为第一种方案），还是根据责任清单的制度实践总结一套科学合理的责任清单内部构造，以此作为推进机构编制法定化的基础（我们称之为第二种方案）？ 在理论上，第一种方案直接根据三定规定选定责任清单的具体构造，可能会偏离责任清单制度的应有意涵，甚至完全置责任清单于不顾，出现唯结果至上的机械主义倾向。参见中国行政管理学会课题组：《权责清单制定中的难题与对策》，《中国行政管理》2017年第7期。职责追责型责任清单克服了单一职责型责任清单的缺陷，具有推进机构编制法定化的制度优势。参见中央编办《机构编制法制建设中长期规划（2009年-2020年）》（编综发[2009]14号）。

[19] 参见《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第9条规定：地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。参见朱新力、余军：《行政法视域下权力清单制度的重构》，《中国社会科学》2018年第4期。

[29] 参见周佑勇：《行政裁量基准制度研究》，中国人民大学出版社2015年版，第90-125页。需要追问的是，权责清单的衔接性差异将会对机构编制法定化产生什么影响？笔者以为，这可能会在微观、中观和宏观三个层面产生不利影响。无论如何，应当秉持一项基本原则，即应尽可能穷尽行政权力类型。至于权力清单对于下游和中游行政行为的关注，缘于其对相对人权利影响的直接性，特别是侵益性，而亟待对其权力控制。

不仅在政务公开上，权力清单和责任清单可以联袂出场，而且，在规范意涵上，两者存在一定的关联性和共通性。对此，有学者承继这一逻辑，给出依据法律法规和‘三定规定编制政府权责清单[43]的方案。综上，通过对权力清单的制度完善，便可以展开与三定规定的衔接工作。那么，以此推进机构编制法定化的法治风险依旧存在。

另一方面，职责追责型责任清单自身便具有了职责事项和追责事项衔接的机能，在其内部，已然建构起职责与追责的有机统一体，职责与追责是水乳交融的关系，特别是，职责的积极导向功能和追责的反向督促功效相得益彰，最终作用于行政机关职责的最终达致。需要说明的是，权责清单的全程公开和机构编制的事后公开之间并不存在矛盾，公开性差异并不影响权责清单与机构编制法定化工具—目的的关系界定。

[19]那么，在推进机构编制法定化过程中，权责清单是坚守现有规定，还是援用机构编制的有关规定也进行相应的备案审查？ 其次，权力清单和责任清单的编制依据并不一致。需要追问的是，处于上游的行政组织行为是否是内部管理信息？如果是，由于内部管理信息豁免公开，[30]那么，处于上游的行政组织行为也应当豁免公开，如此一来，将其纳入权力清单的调控范围在逻辑上难以自洽。

山东、江西、青海、四川、福建等5地采取职责追责型责任清单，亦即，除了在责任清单中明确职责性和义务性事项外，还明确追责性和惩戒性事项。具体而言，权力清单除了应当关注《指导意见》列明的下游具体行政行为以及有学者提及的中游抽象行政行为外，[28]还应关注上游的行政组织行为。另一方面，权责清单关涉内容多为权力和责任事项的配置事宜，这些事项原本只有人大及其常委会方能配置，而权力机关之外的公权力机关无权涉足。[33] 参见蔡小慎、牟春雪：《我国地方政府权力清单制度实施现状与改进对策——基于30个行政区权力清单分析》，《学习与实践》2017年第1期。同步是指需要按照三定规定的具体情形编制权力清单的同时，需要按照三定规定的具体情形和责任清单的基本要求编制责任清单，这是权责清单作为整体范畴共同发挥作用力的必然要求。这是因为，权责清单的全程公开是对已然定型和固定的机构编制情形的全程公开，换言之，权责清单是将经过事后公开的三定规定，以清单的形式予以全程公开。

并且，权责编制活动应当予以公开，这是因为，作为权责清单编制内容的法律规范，在其制定过程和颁布实施后，已然经过富有成效的公开，权责清单公开只不过是对纳入清单的法律规范的二次公开，因而，权责清单应当全程公开并不存在理论上的障碍。但是，这并不能否定机构编制程序规制的必要性，这是因为，程序法定化是机构编制法定化的当然内容，[38]因此，责任清单中程序性事项的设置，对于推进机构编制法定化尤为重要。

客观地说，虽然9种权力类型基本描绘了当前行政权力模式的基本景象，但是，在逻辑上并不周延，譬如，行政法治实践中已经较为成熟的行政征用、行政规划等行政行为，并未在列举的9种权力类型中出现。责任清单是对行政机关职责性事项和追责性事项按照一定表单形式所进行的梳理和整合。

毋庸置疑，责任清单对职责的梳理，离不开对机构名称、人员编制的明晰，因为这些内容是职责所属主体的构成要素。[20]那么，在推进机构编制法定化过程中，权责清单制度究竟是按照权力清单的编制依据，还是依循责任清单的编制依据？ 最后，权责清单的编制程序存在严重背离正当程序的情形。

唐志远、颜佳华：《省级政府权力清单研究——基于31个省级政府公开文本的分析》，《湖南社会科学》2018年第2期。由此，上游行为似乎无需纳入到权力清单的规制范围。面对近乎凌乱的责任清单内部构造，如若以此推进机构编制法定化，将面临无所适从境地，那么，推进机构编制法定化应当选择何种内部构造的责任清单。[18]以构成元素的数量来看，少的有部门职责+职责边界的二元构造，多的有部门职责+职责边界+部门职责对应的权力事项+事中事后监管+公共服务事项+权力运行流程图+中介盖章收费的七元构造。

权力清单的编制依据是法律法规规章，责任清单编制依据包括法律法规规章之外的规范性文件。罗亚苍：《权力清单制度的理论与实践》，《中国行政管理》2015年第6期。

而权力清单和责任清单的衔接性和独立性使得权责清单同三定规定有机衔接具有可行性。[6] 代表性的成果有田昭、姜晓萍：《新时代推进机构编制管理改革的关键环节》，《兰州大学学报（社会科学版）》2018年第2期。

而这与政府格外重视责任清单独特价值的客观事实不符。最为重要的是，通过权力清单对行政职权全面梳理，为以此实现与三定规定有机衔接奠定基础。

可以想象的是，这一问题不但会给权力清单的梳理和整合工作带来一定困难，而且以此寻求与三定规定衔接的努力，也面临着同样的困难。第二，尽管学术界已从机构编制法定化的必要性证成、概念归纳、现状梳理以及完善方案等层面展开研究，[6]然而，对于存在于政府内部的机构编制法定化问题，在实现形式上，除了提出制定和完善相关法律规范的对策建议外，缺乏权责清单推进机构编制法定化制度规则的研究成果。如若以此推进机构编制法定化，会使此项工作的推进更加随意甚至恣意，可想而知，两者有机衔接的目标也将遥不可及。然而，假如按照这种思路确定权责清单编制依据，将会出现如下不利后果：第一，权力清单极易逃脱法律法规规章缰绳的束缚，规范性文件成为其新的规范依据，随之，权力清单之下权力也将无悬念的肆意膨胀，行政权肆无忌惮的概率以及公民权利受侵害的可能性都将大大增加。

可见，责任清单的意旨不在于限制行政权力，而在于促使行政机关积极用权，以增进社会福祉和实现公共利益。退一步讲，如果以这种状况的权力清单推进机构编制法定化，难免会遗漏9种权力类型之外应有的行政权力，特别是在当前执法人员法治涵养和适法水平尚有提升空间的情形下，该种风险是较为明显的。

在责任清单内部构造的建构上，我们通过援用罗尔斯正义论建构思路，得出责任清单的内部构造包括部门职责、职责边界、部门职责对应的权力事项、公共服务事项、事中事后监管、职责行使流程图、追责情形、追责依据。[46] 行政机关……处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。

[31] 政府信息满足三个条件时可认定为内部管理信息：（１）它是记载或反映纯粹的内部事务的，对内外行政决策或决定的作出不产生直接影响。机构编制 2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《机构改革决定》）。